En qué consiste la “economía nacional”, el modelo que busca un mundo “más seguro, justo y ecológico”
Aunque cuenta con varios partidarios, un informe advierte que aplicar esta política industrial es un error
Durante un tiempo, tras el final de la Guerra Fría, pareció que el mundo se estaba convirtiendo realmente en una aldea global. Motivada por la creencia en el poder de los mercados, la globalización despegó en la década de 1990. Los gobiernos relajaron los controles sobre los viajes, las inversiones y el comercio. En 2001, China se adhirió a la Organización Mundial del Comercio, impulsando el comercio entre Asia y Occidente. Los cambios trajeron muchos beneficios, como la reducción de la pobreza y la desigualdad, y estuvieron acompañados de una creciente libertad política en todo el mundo.
Ahora, sin embargo, está tomando forma una alternativa radical. Algunos la llaman “resiliencia global” o “economía de Estado”. Nosotros la llamamos “economía nacional”. La idea fundamental es reducir los riesgos que corre la economía de un país, ya sea por los caprichos de los mercados, una crisis imprevisible como una pandemia o las acciones de un adversario geopolítico. Sus partidarios afirman que así se conseguirá un mundo más seguro, justo y ecológico. Este informe especial argumenta que, en gran medida, creará lo contrario.
La economía nacional es una respuesta a cuatro grandes choques. En primer lugar, la economía. Si la crisis financiera de 2007-09 quebró la confianza en el viejo modelo, la recesión mundial de 2020 selló el trato. Durante la pandemia, las cadenas de suministro se doblaron, lo que se sumó a la inflación al aumentar el coste de las importaciones. Un sistema que antaño parecía ofrecer eficiencia y comodidad se había convertido en una fuente de inestabilidad. La pandemia también animó a la gente a creer que los gobiernos deberían hacer más. En segundo lugar, los choques geopolíticos. Estados Unidos y China se enfrentan con creciente ferocidad, recurriendo a diversas sanciones económicas. Rusia ha lanzado la mayor guerra terrestre en Europa desde 1945. Atrás quedó la idea de que la integración económica conduciría a la integración política.
Esa guerra, a su vez, condujo al tercer choque: la energía. El armamentismo de Vladimir Putin sobre los suministros de hidrocarburos de su país ha convencido a muchos políticos de que deben asegurarse alternativas, no sólo de energía, sino de materias primas “estratégicas” en general. Y luego el cuarto choque: la inteligencia artificial generativa, que puede suponer una amenaza para los trabajadores. Esto ha agravado la sensación de que la economía moderna está en contra del ciudadano medio. En términos históricos, las desigualdades de renta y riqueza son elevadas.
La economía nacional quiere proteger al mundo de crisis similares en el futuro. Quiere mantener los beneficios de la globalización, con su énfasis en la eficiencia y los precios bajos, pero evitar los inconvenientes: la incertidumbre y la injusticia del sistema anterior. Para ello es necesario combinar la seguridad nacional y la política económica.
“Quiero empezar agradeciéndoles a todos ustedes que permitan a un asesor de seguridad nacional hablar de economía”. Un discurso pronunciado por Jake Sullivan en Washington DC, en abril, demostró lo mucho que ha cambiado desde la hiperglobalización de los años noventa. Sullivan señalaba que el control de la economía había pasado a manos de los geoestrategas. Otros líderes han hecho declaraciones similares. Ursula von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea, se jacta de que la Unión Europea (UE) es “la primera gran economía que establece una estrategia de seguridad económica”. Emmanuel Macron habla de “autonomía estratégica” para Francia; a Narendra Modi, primer ministro indio, le gusta la “autosuficiencia” económica.
Para lograrlo, hay que remontarse a la historia. Algunos, siguiendo las políticas proteccionistas de los años treinta y del presidente Donald Trump en 2018, están subiendo los aranceles. Otros están gastando en investigación y desarrollo, con la esperanza de recrear los laboratorios de investigación financiados por el gobierno de la década de 1950 que ayudaron a ganar la Guerra Fría.
Pero el verdadero objetivo está en otra parte. Inspirándose en la experiencia europea de los años cincuenta y sesenta, muchos gobiernos esperan crear campeones nacionales en industrias “estratégicas”, no en el carbón y el acero, como antes, sino en chips informáticos, vehículos eléctricos e inteligencia artificial. Están aplicando enormes subvenciones y requisitos de contenido nacional para fomentar la producción en casa. Según Sullivan, “los beneficios del comercio no han llegado a muchos trabajadores”, por lo que es mejor limitarlos. Como en la Guerra Fría, los gobiernos occidentales están utilizando herramientas económicas para debilitar a sus adversarios geopolíticos, incluidas las prohibiciones a las exportaciones y a la inversión internacional, especialmente cuando se trata de tecnologías de “doble uso”, para aplicación civil y militar. También han prometido un apoyo masivo a las tecnologías limpias en la lucha contra el cambio climático.
Algunas leyes han acaparado los titulares. Bajo la presidencia de Joe Biden, Estados Unidos ha puesto en marcha la Ley de chips, para ayudar a la industria nacional de semiconductores, y la Ley de Reducción de la Inflación (IRA), que tiene menos que ver con la inflación que con la subvención de la energía verde. Ambas pretenden fomentar el empleo y la experiencia nacionales. Ambas cuestan mucho. Alrededor del 40% de todo el gasto de los países ricos en energías limpias procede de Estados Unidos. Pero otros países también gastan mucho.
Chips con verdes
La UE ha respondido al IRA lanzando su Plan Industrial del Pacto Verde. Tiene su propia versión de la Ley de Fichas. Recientemente, 14 Estados miembros de la UE han creado un plan de apoyo a la microelectrónica y las tecnologías de la comunicación. Francia lanza un fondo para producir minerales críticos. La UE quiere que el 40% de las tecnologías clave necesarias para su transición ecológica, y el 20% de los semiconductores del mundo, se fabriquen en el bloque.
India ha puesto en marcha un gran plan de “incentivos ligados a la producción” para muchos sectores, incluida la fabricación de módulos solares fotovoltaicos y baterías avanzadas. En virtud de la Ley k-chips, Corea del Sur ofrece exenciones fiscales a las empresas de semiconductores. Inspirándose en el plan “Made in China” iniciado en 2015, existen ahora “Made in America”, “Made in Europe”, “Make in India”, “Made-in-Canada plan” y “A Future Made in Australia” (Un futuro hecho en Australia).
Los investigadores están cuantificando estas tendencias. Un nuevo estudio -elaborado por Réka Juhász, de la Universidad de Columbia Británica, Nathan Lane y Emily Oehlsen, de la Universidad de Oxford, y Verónica C. Pérez, de la Universidad de Boston- hace un seguimiento de las intervenciones en política industrial a lo largo del tiempo. Constatan un aumento en 2021 y 2022. A diferencia del pasado, cuando los países pobres utilizaban la política industrial como herramienta de desarrollo, ahora son los países ricos los que tienen la mayor parte de las políticas industriales. Según nuestro análisis de los datos del Proyecto Manifesto, un esfuerzo de investigación para recopilar información sobre manifiestos políticos, el interés por la política industrial se está disparando.
El dinero circula en grandes cantidades, mientras los gobiernos intentan persuadir a las empresas para que se instalen o amplíen su actividad en su país. En el primer trimestre de 2023, calculamos que las empresas de todo el mundo rico recibieron alrededor de un 40% más de dinero en subvenciones de lo que era normal en los años anteriores a la pandemia. En el segundo trimestre, Estados Unidos gastó 25.000 millones de dólares en subvenciones. Según el banco UBS, los gobiernos de siete grandes economías han destinado hasta 400.000 millones de dólares a la industria de los semiconductores durante la próxima década. Desde 2020, los gobiernos han destinado 1.300 millones de dólares a apoyar la inversión en energías limpias. Es probable que el gasto de Estados Unidos en política industrial, en relación con el PIB, siga estando muy por detrás del de la China comunista, pero ya rivaliza con el de Francia. El Partido Laborista británico, si gana el poder, quiere prodigar miles de millones en ayudas ecológicas que, en proporción al PIB, serían diez veces superiores a las de Estados Unidos.
“El proyecto de las décadas de 2020 y 2030 es diferente del proyecto de la década de 1990″, declaró Sullivan en abril. Con el tiempo, es probable que la nueva política industrial se amplíe. Si todos los chicos geniales tienen una Ley de chips, ¿por qué no una Ley solar o una Ley terrestre? Los responsables políticos están centrando su atención en la AI y la computación cuántica.
Las empresas están respondiendo a los cambiantes vientos políticos. En las convocatorias de beneficios, los ejecutivos mencionan con más frecuencia la “deslocalización” de la producción a su país de origen. Otros dicen que están pasando del “justo a tiempo” al “por si acaso”. Esto significa mantener mayores reservas de materias primas y productos acabados, a las que se puede recurrir si fallan las cadenas de suministro. Otras empresas están abandonando China.
Los inversores creen que habrá más. Desde principios de 2022, el precio medio de las acciones de las empresas estadounidenses “percibidas como beneficiarias del gasto adicional en infraestructuras” subió un 13%, frente al descenso del 9% del conjunto de la bolsa estadounidense, según datos del banco Goldman Sachs. Los inversores de Silicon Valley están apostando fuerte. Andreessen Horowitz, un gran fondo de capital riesgo, promete respaldar a “fundadores y empresas que apoyen el interés nacional” en el marco de su iniciativa “Dinamismo americano”.
Muchas cosas sobre economía nacional suenan razonables. ¿Quién podría oponerse a hacer resistentes las cadenas de suministro, ayudar a las regiones rezagadas, reconstruir las estructuras energéticas y plantar cara a China? “Existen sólidas justificaciones teóricas y económicas para la política industrial”, afirman Juhász, Lane y Dani Rodrik, de la Universidad de Harvard, en un nuevo documento. Estas políticas crearán muchos ganadores, desde los jefes de las empresas que reciban los pagos, pasando por los inversores en esas empresas, hasta las zonas locales que se beneficien de una nueva fábrica”.
Este informe especial mostrará, sin embargo, que la economía nacional creará miles de millones de perdedores. Bajo la aparente sensatez, hay una profunda incoherencia. Se basa en una lectura demasiado pesimista de la globalización neoliberal, que de hecho reportó grandes beneficios a la mayor parte del mundo. Los beneficios del nuevo enfoque son, en el mejor de los casos, inciertos. Mientras tanto, es probable que los intentos de liberarse económicamente de China sean parciales, en el mejor de los casos. Los beneficios de las subvenciones verdes para la lucha contra el cambio climático son también menos claros de lo que admiten sus defensores.
Los costes, por el contrario, están claros. La investigación del FMI considera un mundo hipotético que se ha dividido en bloques liderados por Estados Unidos y China (con algunos países que permanecen no alineados). A corto plazo, la producción mundial es un 1% inferior, y a largo plazo, un 2 por ciento. Otras estimaciones sitúan el impacto sobre el PIB mundial por encima del 5 por ciento. Es como si el mundo entero decidiera el Brexit. La experiencia histórica de la política industrial no es alentadora. Los gobiernos van a despilfarrar mucho dinero, lo que no es un buen plan, dadas las exigencias de la sanidad y las pensiones, y los ya abultados déficits.
Daños ocultos
Basándose en el análisis de una serie de países, en su mayoría ricos, este informe argumentará que la economía nacional tendrá dificultades para hacer que las cadenas de suministro sean más resistentes y es poco probable que ayude a la economía. Argumentará que las nuevas políticas harán poco para reducir la desigualdad, y no lo suficiente para hacer frente al cambio climático.
Frente a estas conclusiones, los partidarios de la economía de mercado se enfrentan a una ardua lucha. Los beneficios del nuevo modelo económico, por muy concentrados y parciales que sean, serán fáciles de ver y muy destacados políticamente. Los gobiernos ya se jactan de los éxitos de sus regímenes de subvenciones, ya sea la nueva planta de baterías para automóviles de Tata en Gran Bretaña (cuyo coste fiscal se rumorea en 500 millones de libras, o 612 millones de dólares), o la nueva planta de fabricación de chips Rapidus en Hokkaido (con miles de millones de dólares de ayuda del gobierno japonés). El daño, en forma de menores ingresos y menor eficiencia, será difuso, más difícil de ver y fácil de ignorar.
Pero no para siempre. Al prometer cosas que no pueden cumplir, los políticos están acumulando problemas. Dentro de diez años, Occidente será probablemente tan dependiente de China como lo es hoy, y tan desigual y de crecimiento tan lento. ¿Y entonces qué? ¿Volverán los políticos a apostar por la política industrial, creyendo que su única debilidad es que se aplicó con insuficiente entusiasmo?
