Cómo sacar a los niños del trabajo y llevarlos a las escuelas

The Economist
Tres generaciones de la familia Teixeira viven en tres pequeñas habitaciones en Eldorado, uno de las más pobres favelas (barrios pobres) de la Gran São Paulo, la ciudad más grande de las Américas. La matriarca de la familia, María, tiene seis hijos, su hija mayor, Marina, tiene un niño y un bebé. Al igual que muchos otros hogares en la favela, la familia se ha visto plagada por la violencia doméstica. Pero hace unos pocos años, ayudado en parte por la Bolsa Familia (bolsa familia) -que paga una pequeña suma, siempre que sus hijos permanezcan en la educación y reciba los reconocimientos médicos- Maria llevó a sus hijos fuera del trabajo infantil y los envió a escuela.

El programa permite a los niños que pierdan aproximadamente 15% de las clases. Pero si un niño falta más que eso, cae la suspensión de los pagos para toda la familia. La donación de las Teixeiras 'ha sido suspendida y reiniciada varias veces debido a que su niño chico escapaba de las clases. Y ahora el mayor, João, de 16 años, está fuera para ganar un poco de dinero limpiando coches o dedicado a la distribución de folletos, teniendo a sus hermanos menores con él. Los embarazos de Marina se han sumado a la presión. Ella no recibe dinero para sus hijos, porque ella vive con su madre y la familia ha alcanzado el límite superior de la Bolsa Familia. Después de reunir dinero por un tiempo, la familia Teixeira se desliza hacia atrás, luchando más de lo que hizo un par de años atrás.
Su experiencia no significa que la Bolsa Familia ha sido un fracaso. Por el contrario. De común acuerdo con el programa de transferencia condicional de efectivo (CCT) ha sido un éxito impresionante y es muy popular. Fue ampliado en 2003, año que Luiz Inácio Lula da Silva se convirtió en presidente de Brasil, y varias veces desde entonces; 12,4 millones de hogares se encuentran inscritos. Los candidatos a la presidencia (la elección es el 3 de octubre) están compitiendo para decir quién va a ampliar más. La oposición, José Serra, dice que va a aumentar la cobertura a 15 millones de hogares. El partido gobernante de Dilma Rousseff, quien fue jefe de gabinete de Lula, dice que es verdadero guardián del programa. Es, en palabras de un ex presidente del Banco Mundial, un "modelo de política social eficaz" y se ha exportado por todo el mundo. Nueva York NYC se basa en parte en él.

Gran parte de esta aclamación se justifica. Brasil ha hecho grandes progresos en la reducción de la pobreza y el programa ha desempeñado un papel importante. Según la Fundación Getulio Vargas (FGV), una universidad, el número de brasileños con ingresos inferiores a 800 reales (440 dólares) al mes ha caído más de un 8% cada año desde 2003. El índice de Gini, una medida de la desigualdad de ingresos, cayó 0,58 hasta 0,54, con un gran descenso por esta medida. La razón principal de la mejora es el aumento de los salarios de inferior nivel. Pero, de acuerdo con FGV, aproximadamente una sexta parte de la reducción de la pobreza se puede atribuir a la Bolsa Família, la misma proporción que atribuye al aumento en el estado de las pensiones, pero los costos son mucho más bajos. Los pagos de la Bolsa Familia son muy pequeños, alrededor de 22 reales ($ 12) por mes por niño, con un pago máximo de 200 reales. El programa cuesta sólo el 0,5% del PIB.

Pero la historia de las Teixeiras y otras como ellas debe sonar una advertencia a aquellos que ven la Bolsa Familia como una panacea. Existe alguna evidencia de que el programa no está funcionando tan bien en las ciudades como en zonas rurales y las conurbaciones gigantes de los países en desarrollo, donde los problemas de la pobreza aumentarán en el futuro.
Esta preocupación se diferencia de las quejas habituales sobre el programa en Brasil. Allí, los críticos piensan que erosiona los incentivos al trabajo y, a veces, va a la gente equivocada. En general, sin embargo, los estudios no han confirmado estas quejas. Un reciente informe de las Naciones Unidas para el Desarrollo encontró que el programa no dio lugar a la dependencia y que su impacto en el mercado de trabajo era muy reducido. De acuerdo con investigadores del Banco Mundial, la Bolsa Familia al llegar a su público objetivo es mejor que la mayoría de los temas transversales.

Las preocupaciones por el desequilibrio entre los beneficios de las zonas rurales y urbanas pueden ser más difíciles de apartar. En Bolsa Familia parece haber un sesgo rural. La pobreza rural es grande en Brasil, pero aún así, la incidencia del programa en las zonas rurales es elevado: el 41% de los hogares rurales se inscribieron en 2006, frente al 17% de los urbanos. En las dos ciudades más grandes, São Paulo y Río de Janeiro, menos del 10% de los hogares están en el programa. Sin embargo, en estas ciudades se encuentran algunos de los peores rasgos de la pobreza en el país.

El éxito de Brasil en la reducción de la pobreza parece haber sido mayor en las zonas rurales que en las urbanas. La Bolsa Familia no publica cifras sobre la pobreza urbana y rural, pero el informe oficial sobre los objetivos de las Naciones Unidas de Desarrollo del Milenio lo hace. El más reciente informe, publicado en marzo, dijo que la pobreza rural se redujo en 15 puntos en 2003-08, mucho más que la tasa urbana.
Por muy impresionante que son, estas cifras, basadas en datos de encuestas de hogares, puede subestimar el otoño. Cifras de ingresos y el gasto sugieren que la pobreza en su conjunto es menor (que mostrar a la gente casi 8 millones menos en la pobreza absoluta). Rafael Osorio del Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA) piensa que las tasas de pobreza rural podrían ser inferiores al 12%. Si es así, la Bolsa Familia ha hecho un trabajo aún más espléndido en el campo de lo que parece.
Otra evidencia corrobora esta tesis es que la desnutrición entre los niños rurales menores de cinco años en las partes áridas del noreste (una de las regiones más pobres de Brasil) ha descendido del 16% a menos del 5% desde 1996. Y desde 1992 la proporción de niños rurales en la enseñanza primaria ha alcanzado a la de los niños de la ciudad, mientras que las matrículas en las escuelas secundarias rurales se ha incrementado más rápido que el aumento de zonas urbanas.

Debido a que la pobreza en zonas rurales de Brasil solía ser más elevada que la urbana, una mayor reducción es natural y deseable. En la década de 1990 hubo menos prestaciones sociales en las regiones rurales para un programa nacional que estaba obligado a ayudar a más de ellos. Además, como el Ministerio de Desarrollo Social, que administra la Bolsa Familia, señala, el programa nunca fue diseñado para ser ejecutado de una manera uniforme. Las áreas locales utilizan métodos diferentes para alguna variación.

A pesar de todo esto, las ciudades siguen siendo un problema. En términos absolutos hay tantas personas pobres en áreas urbanas de Brasil, ya que hay en la zona rural (debido a que el país en general es en gran parte urbana). Y hay tres razones para pensar que la Bolsa Familia no funciona tan bien en las ciudades.
La primera es que, en las zonas urbanas, la introducción del programa ha dejado a algunas personas en peor situación. Cuando Bolsa Familia se amplió en 2003, subsumido en una serie de otros beneficios, tales como un programa contra la desnutrición infantil, los subsidios para el combustible de cocina, becas para jóvenes de entre 15 y 16, y así sucesivamente. Aunque difícil de probar (las cifras nacionales no están disponibles), la evidencia anecdótica sugiere que la concesión de la familia puede ser un valor inferior a la matriz anterior de beneficios.
Jonathan Hannay, secretario general de la Asociación de Apoyo a los Niños en Riesgo, una organización benéfica en Eldorado, considera que en su favela hogares como las Teixeiras solían ser capaces de obtener el equivalente a dos salarios mínimos (para una familia de seis) del sistema de prestaciones de antigüedad. El promedio de subvención Bolsa Família es una quinta parte del salario mínimo. Una ciudad, Recife, estuvo decidida, incluso, para complementar los beneficios a los beneficiarios de prestaciones sociales anterior cuando el programa comenzó. De manera más general, el costo de vida en las ciudades es mayor que en el campo, por lo que la concesión de la familia (que es del mismo tamaño en todo el país) vale menos.

En segundo lugar, el programa parece haber tenido poco éxito en la reducción del trabajo infantil en las ciudades. De hecho, su historial en materia de trabajo infantil en general ha sido bastante decepcionante, pero el problema urbano parece más difícil de resolver. En las zonas rurales los padres sacan a los niños de la escuela para ayudar con la cosecha. Esto es, en parte, un fenómeno cultural: los niños aprenden la agricultura, trabajando los campos. A menudo no se pagan. Pero su trabajo es temporal y, ya que a los niños se les permite perder el 15% de días lectivos sin penalización, los niños rurales pueden ser capaces a la vez a trabajar y permanecer en el programa.

El trabajo infantil en las ciudades es diferente. Los niños ganan dinero vendiendo baratijas, trabajan como empleadas domésticas y así sucesivamente, y sus ingresos suelen ser mayores que los beneficios modestos de la Bolsa Familia. Así que hay un incentivo económico para reducir la escuela y dejar el programa. De los 13.000 hogares que perdieron su concesión por absentismo escolar de la escuela en julio, casi la mitad fueron en São Paulo. El verdadero daño hecho por el trabajo infantil ocurre cuando los niños no tienen la educación de todos, y que es más probable que ocurra en las ciudades.
En tercer lugar, la Bolsa Familia puedan afectar a la estructura de los hogares en las favelas más que en el campo. De las prestaciones familiares la que va a la cabeza de un hogar casi siempre es la madre. Sin embargo, en zonas densamente pobladas favelas, donde -por sorprendente que pueda parecer- la vivienda es cara, y donde una mujer joven es probable que se quede con su madre después de que ella tiene a su propio hijo, el nuevo beneficio todavía va a la cabeza del hogar, es decir, la abuela del niño nuevo. Esto es lo que pasó con las Teixeiras. Es posible que, algunos observadores temen, que se produce una especie de doble dependencia, en la familia de subvención y en la matriarca de la familia.
Nada de esto significa que la Bolsa Familia es, en definitiva, una pérdida de dinero en las zonas urbanas. Como la FGV, Marcelo Neri señala, el programa muestra el estado de una nueva y mejor luz en las favelas: como proveedor de las prestaciones en lugares en los que ha sido o bien ausente o presente sólo en la forma de los escuadrones de la policía brutal.

Además, por la complicada burocracia acumulada por el programa, cada familia recibe una tarjeta de débito y el ministerio de protección social ejecuta una gigantesca base de datos con cada transacción. Debería hacer más fácil para ser más precisos en la selección de los necesitados. Más importante, debería hacer posible el uso de la red de Bolsa de hacer nuevas cosas, como ayudar a adolescentes de 16 y 17 años que son productos del tren del sistema y buscar trabajo. También debería ser posible para las ciudades para completar la subvención de la familia. Río de Janeiro está diseñando un nuevo programa, denominado Carioca Bolsa, para hacer exactamente eso.

Aún así, ha habido una tendencia a tratar a la Bolsa Familia como la magia de bala en Brasil y más allá. Una vez que un país tiene un programa Bolsa Familia-tipo, se piensa que se ha ocupado de los problemas de la pobreza. No es así. Rómulo Paes de Sousa, el secretario ejecutivo del ministerio brasileño de desarrollo social, habla de "viejos" y los "nuevos" problemas: carencia es la pobreza de edad de los alimentos y servicios básicos; nueva adicción que drogas, la violencia, la desintegración familiar y la degradación del medio ambiente. Estos "nuevos" problemas son más complejos. En caso de que se estén superando, está llevando a los esfuerzos combinados de la policía (para recuperar las calles), nuevas tiendas y el comercio (para hacer la vida más soportable), las iglesias pentecostales (que le dan esperanza a la gente)-y Bolsa Familia.

Rural de Brasil, con su desnutrición y falta de agua limpia y clínicas, es un área de la pobreza de edad y la Bolsa Familia ha sido maravillosamente eficaz en la lucha contra ella. Pero muchos de los problemas de las ciudades de rápido crecimiento, especialmente en los países en desarrollo, son las de nueva pobreza. Y nadie, ni siquiera los diseñadores de la Bolsa Familia, tiene una bala mágica para ellos.