El nuevo rumbo de Colombia y los retos de seguridad vistos desde Washington
El autor, quien es profesor investigador de Estudios Latinoamericanos en el Instituto de Estudios Estratégicos del U.S. Army War College, realiza un análisis de las acciones y propuestas del nuevo presidente del país sudamericano
Gustavo Petro ha prometido claramente un cambio de rumbo en Colombia, tanto en política interna como externa. En los asuntos internos, ha prometido una reorientación de la economía colombiana, alejándose de las industrias productoras de carbono, como el petróleo y la minería del carbón, hacia una economía más basada en el conocimiento y el turismo. También ha prometido hacer frente a las antiguas desigualdades de clase, raciales y de otro tipo que existen en Colombia, y socavar el sistema que las produce. En materia de seguridad, pretende superar los más de 60 años de conflicto armado de Colombia mediante negociaciones de paz con todos los grupos armados del país. También ha prometido alejarse de la erradicación de la coca, legalizar la marihuana y restablecer relaciones diplomáticas y económicas con el régimen de Maduro en Venezuela. También es probable que reoriente la relación de Colombia con sus vecinos, la región, Estados Unidos y otros actores en general.
Al implementar su agenda, es probable que Petro se mueva lentamente en algunas áreas, y rápidamente en otras, inspirando mucha incertidumbre y discusión sobre hasta dónde pretende o será capaz de llegar con sus cambios, inspirando cambios de aliados y adversarios. Esa incertidumbre y esos cambios le serán políticamente útiles. Los movimientos de Petro, a veces graduales y a veces rápidos, para cambiar tanto las políticas como las instituciones de Colombia invitan a comparaciones con el primer mandato presidencial de Hugo Chávez en Venezuela. Sin embargo, Colombia no es Venezuela y el resultado no está asegurado.
Dado que Petro se ha presentado a la presidencia en cuatro ocasiones, su estrategia actual podría reflejar una reflexión sustancial sobre cómo procedería una vez allí, tanto para implementar su agenda como para posicionarse frente a quienes prevé que se le opondrán. Con este fin, las primeras personas elegidas por Petro reflejan una combinación de gestos para tranquilizar a los principales interesados, al tiempo que afirman el control y refuerzan las áreas en las que podría ser vulnerable.
Implicaciones de las elecciones de personal clave
Las primeras elecciones de personal de Petro muestran su deseo de tranquilizar a Estados Unidos y a los mercados financieros occidentales, cuyo apoyo, o al menos neutralidad, será clave para el éxito de su gobierno. La elección del embajador en Estados Unidos, Luis Guillermo Murillo, ilustra su estilo de señalar simultáneamente el cambio y la tranquilidad.
Podría decirse que Murillo conoce muy bien Estados Unidos, donde vive desde el año 2000 tras ser secuestrado por un grupo paramilitar de derecha y huir de Colombia. Murillo ha trabajado en diversos puestos profesionales de alto nivel en Estados Unidos, incluido el Banco Mundial. Al mismo tiempo, el embajador chocoano es el primer afrocolombiano elegido para representar a su país ante Estados Unidos. Para aumentar la contradicción, su formación incluye el estudio de ingeniería en la antigua Unión Soviética.
De la misma manera, la selección por parte de Petro del ex director del Banco Central de Colombia, José Antonio Ocampo Gaviria, educado en Yale, como ministro de Hacienda, busca dar una señal a los mercados financieros para que no se aparten inicialmente de Colombia y terminen por crear una crisis financiera ante la elección de Petro. El primer viaje importante de Ocampo tras su nombramiento es a Nueva York, para dar garantías personales a los gestores de dinero. La orientación previa demostrada por Ocampo como Ministro de Hacienda, y como académico en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas, era de centro izquierda, partidario de un papel fuerte del gobierno en la economía nacional, lo que no es del todo inconsistente con la orientación de Petro.
Con respecto a las relaciones internacionales, la selección por parte de Petro de Álvaro Leyva Durán como ministro de Asuntos Exteriores pone de manifiesto su énfasis en el compromiso con la paz por encima de las cuestiones tradicionales de política exterior. Leyva Durán es del partido Conservador por formación, una anomalía para el equipo de Petro. No obstante, se ha ganado una reputación de respeto en Colombia como mediador de paz, incluyendo su papel en la desmovilización del propio M-19 de Petro, así como su participación en las negociaciones con las FARC, que culminaron en el año 2016. En agosto de 2022, en las primeras semanas de gobierno, Leyva Durán ya participó en conversaciones preliminares con las FARC en La Habana.
Más allá del papel de Leyva Durán en las conversaciones de paz, la combinación de su orientación política socialmente conservadora y la relación de confianza que supuestamente construyó con las FARC durante sus anteriores conversaciones de paz sugiere la posibilidad de un tono político razonable. Con respecto a la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI), la elección por parte de Petro de su antiguo colega del M-19, Manuel Alberto Casanova, ilustra su disposición a asegurar que los puestos críticos de seguridad y otros estén en manos de personas de confianza. Con respecto a la política de seguridad, la elección de Iván Velásquez Gómez por parte del Presidente pone de manifiesto su énfasis en garantizar que los militares no participen en ejecuciones extrajudiciales u otros abusos de los derechos humanos.
Por un lado, tanto dentro de Colombia como a nivel internacional, Velásquez inspira respeto como ex magistrado de la Corte Suprema y comisionado de la Comisión de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Impunidad en Guatemala (CICIG). Por otro lado, lo que no es habitual en un ministro de Defensa, su experiencia no se centra en asuntos de seguridad, sino en la investigación y la lucha contra los abusos de los derechos humanos por parte de los grupos paramilitares, incluso centrándose en casos de tortura como fiscal en Antioquia. Mientras estaba en la Corte Suprema, apoyó la investigación de la colaboración entre congresistas colombianos y fuerzas paramilitares. Incidentes como el caso de los “falsos positivos” de civiles asesinados por el Ejército colombiano entre 1998 y 2014, y etiquetados incorrectamente como insurgentes, son innegables.
La selección por parte de Petro de Velásquez como ministro de Defensa en lugar de alguien con formación militar, sugiere que da especial importancia a garantizar que los militares no hagan daño. La selección por parte de Petro de la cúpula militar por debajo de Velázquez muestra que puede confiar en que ejecutarán fielmente sus órdenes, incluso si no son agradables para la institución. Siguiendo los imperativos del sistema colombiano que exige que los jefes de los servicios tengan mayor antigüedad que los que están bajo su mando, obligó a pasar a retiro a 52 militares y policías de alto rango, algo sin precedentes, para llegar a los seleccionados. Petro insistió notablemente en seleccionar a jefes militares sin acusaciones de derechos humanos en su contra, y mucho menos condenas.
Un número notable de los seleccionados también tenía títulos en derechos humanos, así como servicio en posiciones académicas. Varios de los seleccionados también habían trabajado estrechamente con Estados Unidos anteriormente, creando una base para el compromiso de Estados Unidos con el nuevo liderazgo, en la medida en que el gobierno de Petro lo autorice y los programas de apoyo a ese compromiso continúen de alguna manera. El oficial seleccionado para dirigir las Fuerzas Armadas, el general Helder Fernán Giraldo, entre sus logros destacables, tiene un doctorado en educación en derechos humanos y anteriormente fue inspector general del Ejército colombiano, así como jefe de la Escuela Militar Superior de Guerra de Colombia. Como es normal para quienes alcanzan su rango, también tiene un historial como operador, habiendo comandado la 8ª División de Colombia. En cuanto a los vínculos con Estados Unidos, el jefe del Estado Mayor Conjunto colombiano, el vicealmirante José Joaquín Amezquita García, se desempeñó anteriormente como agregado naval de Colombia en Washington entre los años 2013 y 2014.
En cuanto a los destinos académicos, al igual que el general Fernán Giraldo, el nuevo jefe del Ejército de Colombia, el general Luis Mauricio Ospina Gutiérrez, se desempeñó como director de la Escuela Superior de Guerra de Colombia. Anteriormente, también contaba con una importante experiencia operativa, incluyendo el mando de la 4ª División. El nuevo jefe de la Fuerza Aérea de Colombia, el general Luis Carlos Córdoba Avendaño, recibió su maestría en la Universidad de Defensa Nacional en los Estados Unidos. También tuvo una carrera como piloto de transporte, en lugar de piloto de combate, y finalmente dirigió la aerolínea militar nacional de Colombia SATENA, una trayectoria poco común para quienes llegan a ser jefes de la Fuerza Aérea. El nuevo jefe de la Armada de Colombia, Hernando Cubides Granados, submarinista de formación, es licenciado en derechos humanos y especialista en Derecho de los derechos humanos, y anteriormente dirigió la Academia Naval de Colombia. El jefe de la policía colombiana, el general Henry Armando Sanabria Cely, había desempeñado un cargo académico en la academia de policía de nivel superior de Colombia, y era abogado de profesión. Su carrera policial se ha centrado en la inteligencia, aunque comenzó en la división de investigaciones de la policía.
Dirección económica y retos de Petro
Petro se enfrenta a un reto importante a la hora de aplicar los cambios radicales que ha prometido para la economía colombiana en el contexto de los importantes retos económicos y fiscales del país. Su primer gran obstáculo es la implementación de un aumento de impuestos prometido a los ricos de Colombia para abordar el equilibrio fiscal del país y generar ingresos para aumentar el gasto del gobierno para apoyar la implementación ampliada del plan de paz de 2016, incluyendo la construcción de infraestructura, la redistribución de tierras y otras inversiones del sector público para crear oportunidades económicas en las zonas marginadas, así como para transferir tierras y recursos a los colombianos más pobres.
El intento del predecesor de Petro, Iván Duque, en 2021, de equilibrar el presupuesto con subidas de impuestos consideradas demasiado indulgentes con los ricos de Colombia se encontró con protestas masivas que le obligaron a retirar la iniciativa. La alternativa de Petro es el aumento de los impuestos centrado en los más ricos de Colombia, incluyendo un impuesto especial a los colombianos con activos de más de 690,000 dólares. Petro también ha dicho, de forma controversial, que transferiría el dinero de los planes de pensiones privados de Colombia a uno público, además de pagar las pensiones a millones de colombianos más pobres que nunca han cotizado a un sistema de pensiones. También ha dado los primeros pasos para acercar a Colombia con una economía más respetuosa con el medio ambiente, anunciando el fin de las autorizaciones para nuevas exploraciones y perforaciones petrolíferas, y el cese del fracking. También ha calificado el petróleo y el carbón como los dos “productos más venenosos” de Colombia, además de la coca, aunque no está claro con qué rapidez podrá Petro eliminar estas industrias, ya que son dos de las principales fuentes de ingresos por exportación de Colombia.
Para tranquilizar a los colombianos con respecto al plan del gobierno de Petro para alejar a Colombia de la economía del carbono, el Ministro de Hacienda Ocampo ha dicho que la transición para dejar de usar combustibles fósiles será gradual, y que los 180 contratos existentes en Colombia para la extracción y exploración de petróleo continuarán mientras el gobierno realiza esta transición. Sin embargo, las políticas del gobierno hacia el sector petrolero también pueden tener efectos adversos sobre la generación de ingresos más rápidamente de lo esperado.
El gobierno de Petro ya ha propuesto un aumento del 4.6 % de los impuestos a la industria petrolera que puede contribuir a que los inversores duden en seguir adelante con los proyectos existentes en el sector. En la actualidad, Colombia sólo dispone de reservas para tres años. A falta de nuevos descubrimientos y de inversiones significativas en los proyectos existentes, los volúmenes de producción, y posiblemente los ingresos, seguirán disminuyendo. El futuro de Ecopetrol, una de las empresas petroleras estatales más respetadas de la región, también está en entredicho, con la incertidumbre sobre el futuro de su jefe, Felipe Bayón Pardo, que se percibe como no totalmente alineado con la intención de Petro de eliminar el petróleo.
Petro también se ha comprometido a sustituir la producción de electricidad basada en los combustibles fósiles por energías verdes, como la fotovoltaica y la eólica, incluyendo una ambiciosa propuesta de red transcontinental alimentada por las mejores fuentes de energía renovable de cada país. Aunque Colombia ya cuenta con un vibrante sector de energías renovables, algunas zonas de Colombia como La Guajira tienen un considerable potencial eólico; no está claro si el precio o el carácter intermitente de la energía permitirán que sea económicamente viable, si el clima de inversión con Petro se considerará lo suficientemente atractivo para que las empresas se comprometan con dichos proyectos, o si el impacto que los elevados precios de la energía que generaría la transición perjudicaría aún más a un sector manufacturero colombiano que ya está en dificultades. Las políticas de Petro también tendrán que lidiar con el riesgo de fuga de capitales. Como reflejo de la ansiedad de los inversores, en el período previo a las elecciones, varios contratos comerciales incluyeron al parecer una cláusula “Petro”, que hacía que el contrato fuera válido sólo si éste no ganaba la presidencia.
Si bien es probable que la selección por parte de Petro de José Ocampo como ministro de Hacienda, permita ganar algo de tiempo a los nerviosos mercados de capitales, a largo plazo, su éxito dependerá de si sus políticas fiscales y otras políticas económicas son percibidas como indebidamente confiscatorias; de si puede lograr un nivel de estabilidad en la actuación de su gobierno y de la aplicación de su plan legislativo. El éxito de Petro en el ámbito económico también dependerá de si, como se analiza más adelante en este trabajo, Petro puede lograr una verdadera desmovilización del ELN y otros grupos que produzca una paz que abra oportunidades en sectores como la agricultura y el turismo en zonas de Colombia perjudicadas durante mucho tiempo por la inseguridad.
En el futuro económico de Colombia, es probable que la inversión estadounidense y europea desempeñe un papel fundamental. La inversión de empresas con sede en la República Popular China, ya bien establecidas en sectores que van desde el petróleo y la minería hasta las telecomunicaciones, la construcción de infraestructuras y la fabricación de vehículos, también desempeñará probablemente un papel más amplio. La importante posición de Huawei como proveedor de teléfonos inteligentes e infraestructuras de telecomunicaciones, y la construcción del metro de Bogotá por parte de un consorcio de China Harbour y Xian Metro ponen de manifiesto la importante posición que las empresas chinas ya han alcanzado en Colombia. Sin embargo, el nivel de gobernanza y el éxito de las demás políticas de Petro probablemente influirán en que las empresas con sede en la República Popular China amplíen su presencia de forma depredadora como alternativa a los inversores occidentales que se están retirando, o como complemento a ellos, en un marco de transparencia y buen gobierno.
Dirección y retos de la política exterior de Petro
Es probable que la política exterior de Petro reintegre a Colombia en una región cada vez más orientada hacia la izquierda en su política; al tiempo que mantiene una relación positiva, aunque evolucionada, con Estados Unidos y otros actores clave. El restablecimiento de la relación de Petro con el régimen de Maduro en Venezuela refleja la simpatía ideológica de Petro hacia el proyecto “socialista bolivariano” de Venezuela, si no necesariamente la corrupción y el autoritarismo que ha llegado a dominarlo. También destaca el vínculo histórico que ha existido entre los dos países, incluyendo tanto la migración como el comercio transfronterizo, con el deseo de restaurarlo.
Si bien es probable que la reapertura de la frontera entre Colombia y Venezuela reactive ese comercio en cierta medida, la dinámica económica será sustancialmente diferente a la que existía entre los dos países antes del colapso económico de Venezuela. Esto incluirá un enfoque mucho mayor en los venezolanos que buscan bienes y oportunidades económicas en el lado colombiano, así como un mayor componente de la actividad ilícita que ha crecido en la región; aunque la apertura de las fronteras puede cambiar las oportunidades de lucro de los grupos que se aseguraron una renta considerable de los impuestos sobre el flujo de bienes y personas a través de las fronteras previamente cerradas.
Un ejemplo de la interdependencia de las dos economías y de las complejas cuestiones que plantea es Monómeros, una empresa estatal venezolana que es un proveedor clave de fertilizantes a Colombia. Cuando Colombia reconoció a Juan Guaidó como presidente de interino de Venezuela, transfirió el control de las operaciones de Monómeros en Colombia de Maduro a Guaidó. Petro habla ahora de devolvérselo a Maduro. El posible cambio no solo refleja la presión del régimen de Maduro, y la posibilidad de que la relajación de este mejore la capacidad de Monómeros para suministrar fertilizantes a Colombia, ya que estos se han encarecido y escaseado en los mercados mundiales por la invasión rusa de Ucrania. Tampoco está claro que pueda resolverse el problema del pago a las empresas colombianas por los servicios prestados en Venezuela, o la resolución de cuantiosas sumas de dinero adeudadas a empresas colombianas de la época anterior.
En el ámbito de la colaboración en materia de defensa, si bien Venezuela ha expresado un claro interés en dicha cooperación, no está claro que el nivel de penetración de las fuerzas venezolanas por parte de la inteligencia cubana, y su implicación en el narcotráfico y otras actividades ilícitas, permita un intercambio significativo de inteligencia u otro tipo de cooperación por parte de los militares colombianos, aunque sí puede haber cooperación en cuestiones fronterizas, e intercambios simbólicos de personal y envío de oficiales de enlace. A nivel político, el reencuentro del gobierno de Petro con Maduro reforzará la supervivencia del régimen y su reintegración en la política de la región, complementando movimientos similares de otros gobiernos, como el llamado del régimen de Fernández en Argentina, actual jefe de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), para que la región restablezca los lazos con Maduro.
La cooperación entre los regímenes de Petro y Maduro también debilitará la posición del presidente encargado de Venezuela, Juan Guaidó, que ha calificado a Petro de “cómplice de Maduro” en la región. También creará incertidumbre en la posición de muchos miembros de la oposición venezolana que se han refugiado en Colombia. De hecho, los políticos venezolanos ya han pedido la “extradición” de los políticos de la oposición venezolana para que se enfrenten a cargos penales en Caracas, aunque Petro ha indicado hasta ahora que mantendría su asilo político en Colombia. No obstante, es probable que estas decisiones se tomen caso por caso, y la posición de Petro podría evolucionar en función de la presión venezolana y los intereses colombianos. De hecho, en mayo de 2011, el anterior presidente de Colombia, Juan Manuel Santos, más centrista, extraditó a Walid Makled a Venezuela, en lugar de a Estados Unidos, como éste había solicitado. Además, es posible que la mayor apertura de la frontera entre Venezuela y Colombia, junto con una posición debilitada de las fuerzas de seguridad colombianas y de la inteligencia militar y policial, haga que Colombia sea más vulnerable a la penetración de agentes venezolanos y cubanos afiliados, incluidos los que tienen como objetivo los exiliados venezolanos de alto perfil.
En las relaciones de Colombia con la región en general, la orientación de Petro también facilitará la integración de Colombia en una región cuya política es cada vez más de izquierdas, aunque diversa. El principal beneficiario del nuevo multilateralismo será probablemente la CELAC, posiblemente a expensas de la Organización de Estados Americanos (OEA) y del sistema interamericano asociado. El empoderamiento de la CELAC, a su vez, dará mayor peso al uso de la institución por parte de la RPC, con los numerosos comités y mecanismos de consulta creados a través del foro China-CELAC.
Es probable que las relaciones entre Estados Unidos y Colombia bajo el mandato de Petro sigan siendo positivas. La aprobación por parte del presidente de la operación de ocho F-16 de la Guardia Nacional de Carolina del Sur para operar en Colombia, a pesar de la posible sensibilidad de Venezuela sobre el asunto, fue posiblemente una indicación del interés de Petro en mantener el equilibrio en la relación. Sin embargo, es probable que el enfoque de la relación entre Colombia y Estados Unidos se desplace gradualmente de la cooperación en materia de lucha contra el narcotráfico y seguridad a otras áreas como el medio ambiente y los proyectos de fortalecimiento de las comunidades, la justicia y el desarrollo en el campo colombiano. En el plano político, es probable que la Administración Biden siga respetando las decisiones del régimen de Petro que difieran de sus propias políticas, y que encuentre un terreno común para trabajar con la Administración Petro en esos temas. También es probable que encuentre elementos positivos en la prioridad que da Petro a evitar posibles abusos de los derechos humanos por parte de las fuerzas de seguridad, como sugieren sus elecciones de líderes en ese sector.
Por otro lado, la oposición de Petro a la erradicación forzosa de la coca, las conversaciones sobre la despenalización de la industria de la cocaína y la posibilidad de disminuir discretamente áreas específicas de colaboración con Estados Unidos en el sector de la seguridad probablemente crearán malestar en Washington y obligarán a buscar nuevas bases para la relación entre Estados Unidos y Colombia. Del mismo modo, la postura de Petro sobre el reencuentro con Maduro, y una probable reticencia del régimen de Petro a apoyar las críticas y sanciones de Estados Unidos contra otros gobiernos autoritarios de izquierda como Nicaragua y Cuba, complicarán el logro de los objetivos políticos de Washington en la región.
La política de seguridad y drogas de Petro y sus desafíos
El enfoque de la política de seguridad de Petro, bajo el lema “paz total”, implica la negociación con todos los principales grupos armados, empezando por el Ejército de Liberación Nacional (ELN), pero eventualmente el Clan del Golfo y otros también. El otro enfoque principal, como se ha señalado anteriormente, es el abandono de la lucha contra el cultivo de coca a nivel local, junto con la posible legalización de la marihuana para aumentar los ingresos de exportación de Colombia. El ataque perpetrado en agosto de 2022 en El Tarra contra un equipo de seguridad enviado para hacer la planificación previa a una visita del presidente Petro a la ciudad pone de manifiesto la magnitud del desafío al que se enfrentan las iniciativas de Petro en el sector de la seguridad y las inciertas perspectivas de su éxito.
Las negociaciones con el ELN ya han comenzado con fuerza, con la liberación simbólica de nueve rehenes y una reunión inicial entre el ELN y representantes del gobierno de Petro en La Habana en agosto de 2022. Es probable que las negociaciones avancen rápidamente en una dirección positiva, dado que el presidente Petro y los delegados clave en las conversaciones, como el Alto Comisionado de Paz de Colombia, Danilo Rueda, son antiguos guerrilleros, mientras que se cree que el congresista Iván Cepeda, que también participó en las reuniones de La Habana, tiene estrechos vínculos con las FARC. El ministro de Asuntos Exteriores, Álvaro Leyva, que también forma parte de la delegación, también se ha ganado la confianza de los guerrilleros en anteriores negociaciones, incluidas las que condujeron al acuerdo de paz con las FARC. El papel facilitador del régimen de Maduro en Venezuela, que efectivamente acoge y trabaja con el ELN en zonas de Venezuela como Apure y el arco minero del Orinoco, probablemente también contribuirá a obtener resultados positivos.
Entre los posibles temas sobre la mesa está la futura participación del ELN, al igual que las desmovilizadas FARC, en la política colombiana. Además, varias personas consultadas para este trabajo creen que las negociaciones con el ELN y otros grupos podrían dar lugar a propuestas de una Asamblea Constituyente para reescribir la Constitución de Colombia. El carácter descentralizado de la organización del ELN, y los importantes intereses económicos ilícitos y de otro tipo de los principales líderes del ELN, complicarán la consecución de un acuerdo global. Asimismo, sigue sin estar claro si un acuerdo para desmovilizar al ELN en Colombia cubrirá su organización y actividades en Venezuela, como su participación en la minería ilegal en el Orinoco, al igual que los acuerdos de paz de 2016 con las FARC no abordaron los activos y el personal ocultos de la organización en ese país.
El gobierno de Petro se ha comprometido a suspender las órdenes de captura contra los líderes del ELN mientras duren las negociaciones. En el futuro, también podría reducir formal o informalmente las acciones de las fuerzas de seguridad contra el ELN para facilitar las conversaciones. Dado que la organización tiene una posición cada vez más poderosa entre los actores criminales armados en Colombia, existe el riesgo de que tales acciones puedan fortalecer su posición en la economía criminal mientras se desarrollan las conversaciones. De hecho, algo similar ocurrió con las negociaciones del gobierno colombiano con las FARC bajo la administración de Pastrana, cuando ese gobierno acordó una zona segura dentro de la cual la guerrilla pudo operar y reconstituirse.
