5 claves para entender la crisis (¿final?) de la Unasur
Fue la organización con la que los presidentes que protagonizaron el giro a la izquierda en la región buscaron sellar su alianza continental. Lejos de su auge y tras un año de parálisis, seis países anunciaron que suspenderán su participación. Su futuro es una incógnita
Darío Mizrahi
dmizrahi@infobae.com
La noticia terminó de confirmar algo que era ya evidente: la "integración latinoamericana", promovida con tanta pompa por los presidentes de la región desde el comienzo del nuevo milenio, no fue más que una ficción discursiva. Eso dejaron en claro Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú al anunciar, hace una semana, que suspenderán de manera indefinida su participación en la Unasur.
Fundada en 2008, cuando comenzaba a consolidarse el "giro a la izquierda" en América Latina —liderado por Lula da Silva en Brasil y Hugo Chávez en Venezuela—, la Unión de Naciones Suramericanas tenía objetivos ambiciosos, como la creación de una ciudadanía regional. Para escapar de la histórica influencia de Estados Unidos, muchos de los nuevos gobiernos acordaron convertirla en el principal bloque continental, vaciando de poder a la Organización de Estados Americanos (OEA).
El proceso había empezado en 2005, durante la Cumbre de las Américas de Mar del Plata, en la que se dejó trunco el proyecto del ALCA, un gran tratado de libre comercio impulsado por Washington. Desde ese momento, el discurso latinoamericanista se consolidó como nunca antes. En los años siguientes, la Unasur ganó mucha visibilidad, actuando como ámbito para resolver diferentes conflictos que se desencadenaron en estos años.
Sin embargo, bastó que cambiara el signo político de algunos gobiernos y que se agotara el ciclo económico expansivo para que la organización entre en crisis. La parálisis es tal que se encuentra acéfala desde el 31 de enero de 2017, cuando el colombiano Ernesto Samper concluyó su mandato como secretario general. A pesar de los diversos intentos, los miembros no logran acordar un sucesor.
En ese contexto se produjo la decisión de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú, la mitad de las naciones que componen el organismo. "Nos ha llegado una nota de los seis países. No participarán en reuniones de Unasur por el lapso de un año, hasta que se resuelva la acefalía del cargo de Secretaría General", contó Fernando Huanacuni, canciller de Bolivia, que ostenta la presidencia pro tempore.
Para entender por qué un organismo que parecía tan vital y dinámico quedó tan rápido al borde de la desintegración hay que considerar tanto causas coyunturales, como factores que son estructurales en la región. A continuación, cinco de las razones más salientes que explican el ocaso de la Unasur.
1. El cambio en el clima político
"En la primera etapa, la Unasur funcionó por la posición proactiva de Lula para tener una base de proyección regional, y de Chávez, por su diario de la patria grande. Sirvió para resolver conflictos, pero después se estancó cuando Samper asumió la secretaría general", explicó Andrés Serbin, presidente ejecutivo de la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (Cries), consultado por Infobae.
La vocación expansiva de líderes ambiciosos con muchos recursos disponibles, como eran los presidentes de Brasil y Venezuela en 2008, junto con las fuertes coincidencias ideológicas de la mayoría de los gobiernos de la región, le dieron mucho vigor a la organización. Pero el fundamento era la confianza entre los mandatarios.
Por eso, cuando muchos se fueron y llegaron otros con ideas diferentes, el bloque se estancó. No es casual que las seis naciones que resolvieron apartarse de la Unasur sean hoy gobernadas por partidos que se ubican en las antípodas del bolivarianismo que se respiraba diez años atrás.
"La decisión casi sorpresiva en términos de cómo y cuándo fue anunciada lleva a pensar que existen motivos ulteriores y concertados en la diplomacia de Brasil y Argentina. Mauricio Macri y Michel Temer apuestan a un cambio de hoja de ruta, siguiendo los lineamientos del mercado, en detrimento de la coordinación regional", dijo a Infobae Pia Riggirozzi, titular del Departamento de Política y Relaciones Internacionales de la Universidad de Southampton, Reino Unido.
2. Las caídas de Venezuela y Brasil
"Lo que desencadenó la crisis es que la Unasur no logró promover un diálogo efectivo entre el gobierno venezolano y la oposición —dijo Serbin—. Para eso es necesario construir consensos, pero hay mucha polarización. Y la situación venezolana está teniendo efectos dramáticos, sobre todo en Colombia, pero también en Brasil y en los países del Caribe, que están recibiendo un flujo de refugiados muy difícil de asimilar".
La postura de los gobiernos de Argentina, Brasil, Chile y Colombia ante los abusos del gobierno de Nicolás Maduro, después de que barriera con la democracia, se volvió irreconciliable con la de sus aliados, como la Bolivia de Evo Morales. La grieta se ensanchó luego de la fallida mediación de Samper, que era rechazado por los opositores venezolanos, que lo veían muy cercano al régimen.
"A esto se suma la crisis política en Brasil. Porque más allá de que se señala que es un invento de Chávez, la Unasur es en realidad un invento brasileño. Surgió de la Comunidad Sudamericana de Naciones, en un momento de auge de la política brasileña en el continente y en el mundo. Con la crisis se redujo el peso de Brasil, y eso hizo que la Unasur no estuviera a la altura de los principales problemas de la región", dijo a Infobae el politólogo chileno Francisco Rojas Aravena, especialista en relaciones internacionales y rector de la Universidad para la Paz, en Costa Rica.
Los avatares políticos por los que pasó el gobierno de la sucesora de Lula, Dilma Rousseff, en el contexto de la Operación Lava Jato y del deterioro de la economía, fueron encerrando a Brasil en sus propios problemas. Nadie pudo cubrir ese vacío.
3. 270 días de parálisis
"Los países que suspendieron su participación quieren que se emprolije la situación, porque hace más de un año que está acéfala la Secretaría General por la resistencia de Venezuela a aceptar la candidatura de José Octavio Bordón, propuesta por Argentina, alegando que no es un ex presidente. Pero en ningún lado está establecido que tendría que serlo", sostuvo Serbin.
La imposibilidad de acordar lo más básico de todo, que es la persona encargada de conducir el bloque, hizo que fuera casi inevitable rediscutir la necesidad misma de la organización. Especialmente cuando los países más críticos con Maduro vieron la ocasión de nombrar a alguien más independiente que Samper, pero no pudieron materializarla.
"Venezuela bloquea la posibilidad de que haya cualquier secretario general —dijo Rojas Aravena—. No tiene interés en que se mueva nada en las organizaciones internacionales que podrían tener una opinión contraria a lo que está ocurriendo en su país. Dejó al organismo descabezado".
Maduro ya tenía un antecedente que lo preocupaba: Luis Almagro. Desde que asumió la jefatura de la OEA, el ex canciller uruguayo se dedicó a denunciar todas las violaciones a los principios democráticos que se vienen produciendo. Tener a otro Almagro en la Unasur era algo que el chavismo quería evitar como fuera.
4. Sin instituciones, no hay integración posible
"El problema de fondo no es lo que está pasando en la coyuntura, sino que no haya una institucionalidad claramente normativizada como para que estos procedimientos se resuelvan por una vía formal, sin pasar por la construcción de consensos en un momento en que los miembros de Unasur tienen posiciones ideológicas distintas. Fue una organización creada para resolver conflictos, pero terminó envuelta en un conflicto interno, una gran paradoja", reflexionó el titular de la Cries.
No se puede explicar la crisis actual sin ir al origen. Lo cierto es que la Unasur se comportó más como un club de presidentes aliados que como un organismo de integración regional. Los propios mandatarios rechazaron crear una estructura fuerte, precisamente para evitar la injerencia de actores supranacionales sobre sus gobiernos.
"Siempre hubo en la región una resistencia a avanzar hacia una institucionalidad más eficiente —continuó Serbin—. Se vio en el momento de la creación de la Unasur, cuando se invitó al expresidente de Ecuador, Rodrigo Borja, a ser el primer secretario general. Terminó diciendo que no porque no iba a tener autonomía para tomar decisiones".
Esa escasa vocación de integración organizativa explica la imposibilidad de acordar a un sucesor de Samper. Recelosos de ceder poder, los presidentes que fundaron el organismo establecieron que todos tiene poder de veto sobre cualquier decisión, aunque los otros 11 estén de acuerdo.
5. Un gasto difícil de justificar
"No podemos estar lanzando ese dinero a una institución que no funciona", se sinceró el canciller chileno, Roberto Ampuero, en una entrevista radial que concedió recientemente. En ella reconoció que "hay disputas feroces entre los funcionarios", y que "no hay integración".
Cada país tiene que pagar una membrecía de un poco más de 800.000 dólares para permanecer en el cuerpo. En un contexto de vacas flacas, ningún gobierno quiere regalar nada. Y pagar esa suma para sostener una estructura paralizada no parece del todo razonable.
"La suspensión tiene que ver esencialmente con que hay un decir basta, como lo señaló el canciller de Chile, a pagar casi un millón de dólares a una institución que está bloqueada. Lo que hace la suspensión es ir a un compás de espera hasta resolver los problemas políticos", dijo Rojas Aravena.
De todos modos, a pesar de que el panorama a futuro parece sombrío para la Unasur, la mayoría de los analistas coinciden en que puede resurgir. Aunque quizás haya que esperar un poco.
"No creo que esto signifique la desaparición de Unasur, que ha sido importante y resolvió crisis significativas", dijo el politólogo chileno. "Si la actitud de los países, como han manifestado, no es retirarse del órgano político, que está conformado por sus consejos de Cancilleres y de Presidentes, sino encontrar una solución para que haya un secretario general, esto puede llegar ser una salida positiva", concluyó Riggirozzi.
dmizrahi@infobae.com
La noticia terminó de confirmar algo que era ya evidente: la "integración latinoamericana", promovida con tanta pompa por los presidentes de la región desde el comienzo del nuevo milenio, no fue más que una ficción discursiva. Eso dejaron en claro Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú al anunciar, hace una semana, que suspenderán de manera indefinida su participación en la Unasur.
Fundada en 2008, cuando comenzaba a consolidarse el "giro a la izquierda" en América Latina —liderado por Lula da Silva en Brasil y Hugo Chávez en Venezuela—, la Unión de Naciones Suramericanas tenía objetivos ambiciosos, como la creación de una ciudadanía regional. Para escapar de la histórica influencia de Estados Unidos, muchos de los nuevos gobiernos acordaron convertirla en el principal bloque continental, vaciando de poder a la Organización de Estados Americanos (OEA).
El proceso había empezado en 2005, durante la Cumbre de las Américas de Mar del Plata, en la que se dejó trunco el proyecto del ALCA, un gran tratado de libre comercio impulsado por Washington. Desde ese momento, el discurso latinoamericanista se consolidó como nunca antes. En los años siguientes, la Unasur ganó mucha visibilidad, actuando como ámbito para resolver diferentes conflictos que se desencadenaron en estos años.
Sin embargo, bastó que cambiara el signo político de algunos gobiernos y que se agotara el ciclo económico expansivo para que la organización entre en crisis. La parálisis es tal que se encuentra acéfala desde el 31 de enero de 2017, cuando el colombiano Ernesto Samper concluyó su mandato como secretario general. A pesar de los diversos intentos, los miembros no logran acordar un sucesor.
En ese contexto se produjo la decisión de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú, la mitad de las naciones que componen el organismo. "Nos ha llegado una nota de los seis países. No participarán en reuniones de Unasur por el lapso de un año, hasta que se resuelva la acefalía del cargo de Secretaría General", contó Fernando Huanacuni, canciller de Bolivia, que ostenta la presidencia pro tempore.
Para entender por qué un organismo que parecía tan vital y dinámico quedó tan rápido al borde de la desintegración hay que considerar tanto causas coyunturales, como factores que son estructurales en la región. A continuación, cinco de las razones más salientes que explican el ocaso de la Unasur.
1. El cambio en el clima político
"En la primera etapa, la Unasur funcionó por la posición proactiva de Lula para tener una base de proyección regional, y de Chávez, por su diario de la patria grande. Sirvió para resolver conflictos, pero después se estancó cuando Samper asumió la secretaría general", explicó Andrés Serbin, presidente ejecutivo de la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (Cries), consultado por Infobae.
La vocación expansiva de líderes ambiciosos con muchos recursos disponibles, como eran los presidentes de Brasil y Venezuela en 2008, junto con las fuertes coincidencias ideológicas de la mayoría de los gobiernos de la región, le dieron mucho vigor a la organización. Pero el fundamento era la confianza entre los mandatarios.
Por eso, cuando muchos se fueron y llegaron otros con ideas diferentes, el bloque se estancó. No es casual que las seis naciones que resolvieron apartarse de la Unasur sean hoy gobernadas por partidos que se ubican en las antípodas del bolivarianismo que se respiraba diez años atrás.
"La decisión casi sorpresiva en términos de cómo y cuándo fue anunciada lleva a pensar que existen motivos ulteriores y concertados en la diplomacia de Brasil y Argentina. Mauricio Macri y Michel Temer apuestan a un cambio de hoja de ruta, siguiendo los lineamientos del mercado, en detrimento de la coordinación regional", dijo a Infobae Pia Riggirozzi, titular del Departamento de Política y Relaciones Internacionales de la Universidad de Southampton, Reino Unido.
2. Las caídas de Venezuela y Brasil
"Lo que desencadenó la crisis es que la Unasur no logró promover un diálogo efectivo entre el gobierno venezolano y la oposición —dijo Serbin—. Para eso es necesario construir consensos, pero hay mucha polarización. Y la situación venezolana está teniendo efectos dramáticos, sobre todo en Colombia, pero también en Brasil y en los países del Caribe, que están recibiendo un flujo de refugiados muy difícil de asimilar".
La postura de los gobiernos de Argentina, Brasil, Chile y Colombia ante los abusos del gobierno de Nicolás Maduro, después de que barriera con la democracia, se volvió irreconciliable con la de sus aliados, como la Bolivia de Evo Morales. La grieta se ensanchó luego de la fallida mediación de Samper, que era rechazado por los opositores venezolanos, que lo veían muy cercano al régimen.
"A esto se suma la crisis política en Brasil. Porque más allá de que se señala que es un invento de Chávez, la Unasur es en realidad un invento brasileño. Surgió de la Comunidad Sudamericana de Naciones, en un momento de auge de la política brasileña en el continente y en el mundo. Con la crisis se redujo el peso de Brasil, y eso hizo que la Unasur no estuviera a la altura de los principales problemas de la región", dijo a Infobae el politólogo chileno Francisco Rojas Aravena, especialista en relaciones internacionales y rector de la Universidad para la Paz, en Costa Rica.
Los avatares políticos por los que pasó el gobierno de la sucesora de Lula, Dilma Rousseff, en el contexto de la Operación Lava Jato y del deterioro de la economía, fueron encerrando a Brasil en sus propios problemas. Nadie pudo cubrir ese vacío.
3. 270 días de parálisis
"Los países que suspendieron su participación quieren que se emprolije la situación, porque hace más de un año que está acéfala la Secretaría General por la resistencia de Venezuela a aceptar la candidatura de José Octavio Bordón, propuesta por Argentina, alegando que no es un ex presidente. Pero en ningún lado está establecido que tendría que serlo", sostuvo Serbin.
La imposibilidad de acordar lo más básico de todo, que es la persona encargada de conducir el bloque, hizo que fuera casi inevitable rediscutir la necesidad misma de la organización. Especialmente cuando los países más críticos con Maduro vieron la ocasión de nombrar a alguien más independiente que Samper, pero no pudieron materializarla.
"Venezuela bloquea la posibilidad de que haya cualquier secretario general —dijo Rojas Aravena—. No tiene interés en que se mueva nada en las organizaciones internacionales que podrían tener una opinión contraria a lo que está ocurriendo en su país. Dejó al organismo descabezado".
Maduro ya tenía un antecedente que lo preocupaba: Luis Almagro. Desde que asumió la jefatura de la OEA, el ex canciller uruguayo se dedicó a denunciar todas las violaciones a los principios democráticos que se vienen produciendo. Tener a otro Almagro en la Unasur era algo que el chavismo quería evitar como fuera.
4. Sin instituciones, no hay integración posible
"El problema de fondo no es lo que está pasando en la coyuntura, sino que no haya una institucionalidad claramente normativizada como para que estos procedimientos se resuelvan por una vía formal, sin pasar por la construcción de consensos en un momento en que los miembros de Unasur tienen posiciones ideológicas distintas. Fue una organización creada para resolver conflictos, pero terminó envuelta en un conflicto interno, una gran paradoja", reflexionó el titular de la Cries.
No se puede explicar la crisis actual sin ir al origen. Lo cierto es que la Unasur se comportó más como un club de presidentes aliados que como un organismo de integración regional. Los propios mandatarios rechazaron crear una estructura fuerte, precisamente para evitar la injerencia de actores supranacionales sobre sus gobiernos.
"Siempre hubo en la región una resistencia a avanzar hacia una institucionalidad más eficiente —continuó Serbin—. Se vio en el momento de la creación de la Unasur, cuando se invitó al expresidente de Ecuador, Rodrigo Borja, a ser el primer secretario general. Terminó diciendo que no porque no iba a tener autonomía para tomar decisiones".
Esa escasa vocación de integración organizativa explica la imposibilidad de acordar a un sucesor de Samper. Recelosos de ceder poder, los presidentes que fundaron el organismo establecieron que todos tiene poder de veto sobre cualquier decisión, aunque los otros 11 estén de acuerdo.
5. Un gasto difícil de justificar
"No podemos estar lanzando ese dinero a una institución que no funciona", se sinceró el canciller chileno, Roberto Ampuero, en una entrevista radial que concedió recientemente. En ella reconoció que "hay disputas feroces entre los funcionarios", y que "no hay integración".
Cada país tiene que pagar una membrecía de un poco más de 800.000 dólares para permanecer en el cuerpo. En un contexto de vacas flacas, ningún gobierno quiere regalar nada. Y pagar esa suma para sostener una estructura paralizada no parece del todo razonable.
"La suspensión tiene que ver esencialmente con que hay un decir basta, como lo señaló el canciller de Chile, a pagar casi un millón de dólares a una institución que está bloqueada. Lo que hace la suspensión es ir a un compás de espera hasta resolver los problemas políticos", dijo Rojas Aravena.
De todos modos, a pesar de que el panorama a futuro parece sombrío para la Unasur, la mayoría de los analistas coinciden en que puede resurgir. Aunque quizás haya que esperar un poco.
"No creo que esto signifique la desaparición de Unasur, que ha sido importante y resolvió crisis significativas", dijo el politólogo chileno. "Si la actitud de los países, como han manifestado, no es retirarse del órgano político, que está conformado por sus consejos de Cancilleres y de Presidentes, sino encontrar una solución para que haya un secretario general, esto puede llegar ser una salida positiva", concluyó Riggirozzi.
